科畅财险筹建未获保监会批准

也就是说，对于食品标签不符合规定这第一项违法行为来讲，第二项违法行为未建立进货查验记录制度，是违反注意义务的表现。

2021年《行政处罚法》第2条首次以制裁性明确行政处罚定义，④而行政教育不涉及相对人的权利减损或义务增加，不会造成法律关系的产生、变更或消灭，其意旨不同于处罚的负面效果。行政机关在长期实践中以处罚与教育相结合原则为指导，为实现规制违法、维护社会秩序等行政治理目标而创新了诸多教育性质的措施。

《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》《治安管理处罚法》亦有不予执行处罚的规定，但大部分并未规定处罚之外的处理措施，使违法规制处于空白，此时即可通过行政教育加以引导规范。因在相对温和的执法过程中感受到尊重和关怀，相对人可以更好地理解执法、重视规则、抵触违法。由该原则衍生出的教育优先、寓教于罚、以教代罚等子原则构成了行政处罚制度不可分割的重要组成部分。违法并不当然地指向处罚，如《行政处罚法》《治安管理处罚法》等立法中大量存在不予处罚、可以不予处罚、不予执行情形且未设定替代处理措施。而在矫正教育中，教育决定与履行的时空分离，相对人需专门投入时间精力。

教育以违法为前提，无违法则不教育。在建议相对人从事协助纠正违法活动、社区服务等教育中，建议的表达结束时，行政机关的职责即完成，相对人履行不以强制执法为保障。[9]马怀德主编:《新编〈中华人民共和国行政诉讼法〉释义》,中国法制出版社2014年版,第331页。

[59]从这个意义上说，目的的正当性是滥用职权审查标准构成的充分条件而非必要条件。(二)规则适用的法律审在现代法治理念中，行政裁量不再是游离于法律之外的绝对权力，而是应受行政合法律性原则的拘束，行政裁量必然是法律授予的裁量。(一)明显不当在行政程序审查中的适用现状作为行政裁量合理性审查标准的明显不当是否可以适用于行政程序，在理论与实务中并非没有争议，而是既有主张适用的，也有采取排斥适用的。[63]参见王丽萍诉中牟县交通局行政赔偿纠纷,《最高人民法院公报》2003年第3期,第34-36页。

[55]即，过失是一种对客观结果回避义务而非主观预见义务违反的行为。因为，如果行政诉讼法所规定的法定程序指的就是法律、法规和规章乃至于规范性文件所规定的程序，那么，在这些法律文件没有规定或者规定不明确的情况下，行政程序仍存在合理性问题，而需要继续受到法院的审查。

就程序裁量权的司法审查而言，仍然需要与实体利益的衡量相牵连，只有客观上严重影响实体内容或相对人合法利益的程序瑕疵，才构成明显不当。因为明显不当审查标准作为撤销与变更行政行为的一项独立的合理性审查标准，在不再受限于变更行政处罚显失公正的情况下，它完全可以承担起审查狭义上的滥用职权适用范畴以外的不当行政行为这项任务，也即审查那些仅在客观上存在不当的行政行为，而让滥用职权审查标准继续回归到主观故意范畴。如有观点认为，评判明显不当审查标准构成的内容主要有：没有考虑依法应当考虑的因素，或者相反，考虑了不应当考虑的因素，处理方式违反比例原则，没有正当理由的区别对待，重复处罚，同一地区不同标准或不同地区同一标准，以及违背业已形成的裁量准则等。[74]参见《人民法院关于行政不作为十大案例》,《人民法院报》2015年1月16日第3版。

当然，与民事、刑法上主观故意的探求一样，行政法上主观故意的认定，同样会存在行政机关对意志的否认乃至于抗拒的情形。在苏州鼎盛案中，法院并非以其他案件作参照类比，而是直接审查被告在裁量决定过程中，是否符合《行政处罚法》第4条的规定，并据此判断其存在未考虑某些法定因素的行为事实。规则适用法律审的认定技术因存在可直接适用的法律依据，与同案对比的事实审一样，也会得出比较明确的审查结论。(二)作为程序裁量权审查标准的明显不当如果像豫星调味品厂案那样，将明显不当适用于违反法定程序的行政程序，其实并不符合法律体系的要求。

而结果无价强调的则是行为的结果，比如该行为是否在客观上违反了法律规定，是否符合比例原则，是否平等对待等。与此同时，正当程序原则也非一项可以容纳所有程序违法类型的审查标准，它亦有其适用的局限性，即只有在权利受到法律规则的实质性与强制性影响的情况下，正当程序原则才应发挥作用，如果仅涉及到那些‘可以之类的裁量权，法院一般就不应该援引正当程序原则。

对此，法院经审理认定被告济南客运管理中心对原告陈超的行政处罚构成明显不当。即便显失公正可以作为滥用职权适用范畴之外的不当行政行为的审查标准，但囿于该项审查标准仅适用于行政处罚领域，行政处罚之外的非由故意引起的不当行政行为，将无法得到审查，由此而形成了行政行为合理性审查的空白。

[58]参见[英]韦德著:《行政法》,徐炳等译,中国大百科全书出版社1997年版,第83页;[英]彼得·莱兰、戈登·安东尼著:《英国行政法教科书》(第五版),杨伟东译,北京大学出版社2006年版,第306页。关键词: 明显不当 滥用职权 行政裁量 程序裁量权 司法审查 一、引 言在我国，针对法院应以何种审查标准来撤销或变更行政行为这一问题，相较于1989年的行政诉讼法而言，2014年修订的行政诉讼法新增了一项行政行为明显不当的审查标准，该项审查标准并非凭空产生。[32]参见张尚鷟主编:《走出低谷的中国行政法学——中国行政法学综述与评价》,中国政法大学出版社1991年版,第534页;崔巍:《滥用职权违法形态探》,《人民司法》1994年第7期,第34页,等。[70]然而，通过对司法判决的观察可知，在88号指导案例发布之前，实践中就已经有案例将明显不当作为行政程序审查的适用标准。[12]其具体表现为，违法行为人过错与其应受到的处罚极不相称，即轻错重罚，重错轻罚。来源：《环球法律评论》2021年第3期。

法院认为，被告在处理田杰殴打张小利、唐文从殴打田杰的两起违反治安管理行为的案件中，在情节、后果基本相同的情况下，对唐文从处以行政拘留7天的处罚，而对田杰则作出罚款200元的处罚，构成显失公正。而陈超案所体现的利益均衡的原则审查方式，可以很好地解决那些法律规定不明或者没有法律规定的情形。

譬如，在郑州市中原区豫星调味品厂与河南省郑州市人民政府行政处罚申诉案[71](简称豫星调味品厂案)中，被告郑州市人民政府在对原告郑州市中原区豫星调味品厂做出关于注销郑国用(1996)字第3483号国有土地使用证的决定的过程中，存在既未事前告知豫星调味品厂，亦未给予其陈述和申辩的机会之行为，被法院认定为程序明显不当。[17][德]阿图尔·考夫曼著:《法律哲学》(第二版),刘幸义译,法律出版社2011年版,第178页。

[33]而如果滥用职权既可以是客观上的，也可以是主观上的滥用权力，那么，行政处罚显失公正与滥用职权就不是并列关系，而是从属关系。据此，法院直接认定被告处以50万元的罚款缺乏妥当性和必要性,属于显失公正的行政处罚。

[58]其次，即便行政机关的主观动机无可非议，或者无法确定主观动机是否存在或是否正当，但只要行政机关对裁量权的不正当行使有着明确的认识,仍可构成故意。[6]更为重要的是，在我国，还有一项独立的行政裁量审查标准，就是滥用职权。[24]参见陈超诉济南市城市公共客运管理服务中心客运管理行政处罚案,《最高人民法院公报》2018年第2期,第45-48页。因为，行政许可的期限是行政许可中的一个极为重要的方面，期限长短的不同，所产生的利益大小就不同。

在行政许可期限之内，行政相对人不仅有资格从事客运经营，而且无需再缴纳许可费用。有鉴于此，本文拟以最高人民法院发布的相关指导案例、公报案例及其他典型案例为观察，通过详细审视司法审查过程中的裁判逻辑和判定技术，以明确明显不当审查标准的具体内涵及其与滥用职权等其他审查标准之间的区别，从而增强该项审查标准的司法适用性。

[56]参见刘艳红:《注意规范保护目的与交通过失犯的成立》,《法学研究》2010年第4期,第133页。在裁判逻辑上，尽管与苏州鼎盛案相类似，法院在本案中强调行政机关做出行政处罚应当坚持以事实为根据，以法律为准绳，结合涉案行为的社会危害性、行政处罚程序的正当性和行政处罚的比例原则等问题进行综合考量判断,但与之不同的是，法院并未继续适用《行政处罚法》第4条第2款的规定，而是直接采用了均衡性的比例原则作为认定技术。

比如，在张小利诉北京市公安局丰台分局治安管理处罚裁决案[15](简称张小利案)中，第三人田杰因住房琐事与唐文从及张小利发生纠纷，并将张小利殴打成轻微伤。此时，法院审查的对象并非仅限于裁量决定在客观上是否符合法律的规定或者行政法基本原则的要求，而是在进一步探求行政机关裁量过程中的主观意志，审查裁量决定在客观上存在的不当是否是基于行政机关主观意志的滥用造成的，或者说客观上的不当是由行政机关主观意志的支配造成的。

[46]喻浩东:《论故意犯的结果归责:反思与重构》,《比较法学研究》2018年第6期,第143页。[25]这其实就是一种有别于形式法治主义的实质法治主义,它并不满足于行政活动在形式上符合法律，而应当从符合人权保障的法律目的、内容出发，对行政形式提出相应的要求。而在陈超案中，仅涉及裁量决定在客观上的不当。因此，行政机关如果未按照法律规定的要求行使裁量权，自然也会构成裁量不当。

[26]因此，在实质上，行政机关作出的决定，应该是一个‘在有助于预定目标的可供选择的方案中作出选择或者‘对使决策者的价值最大化的可供选择的方案作出选择，在对可供选择的方案及其后果进行综合分析之后所作的选择的过程。[50]因为裁量主要服务于个案正当性,[51]它要求行政机关必须根据实际情况做出符合个案情形的合理决定，在这个过程中，行政机关毋宁是按照其自身的能力与条件进行判断，因此，只要裁量决定在外界看来不具有明显的不合理性，审查机关就无权指涉——两个合理的人可以对同一事件得出完全相反的结论，且不能指责这两个相反的结论有任何不合理。

[40]参见高鸿、殷勤:《论明显不当标准对行政裁量权的控制》,《人民司法(应用)》2017年第19期,第108页。[80]因为他不仅要在客观上公正行使权力，严格适用法律规则，并要实现利益均衡，而且还要在主观上克己自律，尽职尽责，严防权力滥用。

[54]对过失行为的违法性判断，重要的不是行为人的意志指向，而是行为本身偏离法规范所期待的理性人标准，从而在客观上给法益带来不容许的风险。显然，在陈超案中，法院是在运用均衡性的比例原则认定行政裁量明显不当,这既不是一种单纯的事实审，也非纯粹地适用某项明确的法律规定。